摘要

我國(guó)政府在放管服改革中運(yùn)用數(shù)據(jù)治理方式, 大大提升了政府治理能力, 服務(wù)型政府和高效政府已初步體現(xiàn)。但是傳統(tǒng)體制、思維模式、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)能力以及制度保障等已成為數(shù)據(jù)治理更好推廣運(yùn)用的阻滯因素, 因此必須針對(duì)這些薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行改革和完善, 為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理創(chuàng)造有利的外部環(huán)境, 從而使放管服改革能借助現(xiàn)代科技順利推進(jìn), 早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

政府?dāng)?shù)據(jù)治理, 就是政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)收集、存儲(chǔ)、管理海量數(shù)據(jù), 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)部門間共享, 并通過(guò)一定的分析工具輔助進(jìn)行社會(huì)事務(wù)管理、提供良好公共服務(wù)、解決社會(huì)矛盾, 實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。在放管服改革實(shí)踐中, 各級(jí)政府運(yùn)用數(shù)據(jù)治理的方式有效破解了許多制度性難題, 有效提升了政府治理的協(xié)同性, 體現(xiàn)了高效便民的價(jià)值導(dǎo)向, 所以研究更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)治理在放管服改革中的作用, 對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

一、數(shù)據(jù)治理對(duì)于放管服改革的作用

數(shù)據(jù)治理作為一種建立在現(xiàn)代治理理念基礎(chǔ)上的治理手段, 將會(huì)在放管服改革中發(fā)揮其獨(dú)特作用。

1、數(shù)據(jù)治理推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)

政府職能轉(zhuǎn)變, 簡(jiǎn)政放權(quán)是基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái), 國(guó)家在推進(jìn)行政審批制度改革方面, 取得了重要進(jìn)展, 一大批“含金量”高的行政審批、投資項(xiàng)目核準(zhǔn)等項(xiàng)目被取消, 一些不合法不合規(guī)不合理的收費(fèi)項(xiàng)目被清理, 將應(yīng)當(dāng)放給市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)力徹底放權(quán), 各地不斷創(chuàng)新性便民利民的舉措。

黨的十九大后深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革拉開了序幕, 更深層次的簡(jiǎn)政放權(quán)已經(jīng)啟動(dòng)?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)為這些改革舉措, 提供了足夠的技術(shù)支撐, 借助于大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享, 通過(guò)網(wǎng)上虛擬政府的設(shè)置, 實(shí)現(xiàn)政務(wù)流程再造, 打破部門間壁壘, 形成協(xié)作機(jī)制。從一定意義上說(shuō), 是數(shù)據(jù)治理倒逼并加快了政府的簡(jiǎn)政放權(quán)步伐。

2、數(shù)據(jù)治理促進(jìn)了放管結(jié)合

政府監(jiān)管部門可以通過(guò)智能感知技術(shù)收集分散在各虛擬空間上的企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù), 包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、銷售物流、檢驗(yàn)檢測(cè)、安全環(huán)保等領(lǐng)域的數(shù)據(jù), 通過(guò)大數(shù)據(jù)的分析處理功能, 準(zhǔn)確識(shí)別企業(yè)違法失信、投訴舉報(bào)、消費(fèi)者維權(quán)等信息, 準(zhǔn)確預(yù)警危害市場(chǎng)的失范行為, 提升政府的風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急響應(yīng)能力, 將監(jiān)管方式由過(guò)去的“人盯事”“一對(duì)多”“事后查”, 變?yōu)椤按髷?shù)據(jù)盯事”“多合一”“事前預(yù)警”, 大大提高監(jiān)管的效能。

3、數(shù)據(jù)治理實(shí)現(xiàn)優(yōu)化服務(wù)

當(dāng)前公共服務(wù)發(fā)展不充分和不平衡的情況比較突出, 提供公共服務(wù)的主體單一, 部門之間缺乏有效協(xié)同, 供給主體與需求主體缺少互動(dòng), 公共服務(wù)無(wú)法做到精準(zhǔn)化, 導(dǎo)致供給過(guò)剩和供給不足同時(shí)存在, 群眾的滿意度不高。

數(shù)據(jù)治理能在統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)主體的虛擬協(xié)同, 形成一體化的整體性治理。政府部門可以借助智能感知技術(shù)收集分散在各虛擬空間上的需求數(shù)據(jù), 通過(guò)大數(shù)據(jù)的分析處理功能, 準(zhǔn)確識(shí)別群眾需求和偏好, 實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的精準(zhǔn)化。通過(guò)打通政府、公共服務(wù)部門間的數(shù)據(jù)壁壘, 促進(jìn)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)共享, 將有效促進(jìn)行政審批事務(wù)的簡(jiǎn)化, 提高公共服務(wù)的效率, 更好地服務(wù)民生, 提升人民群眾的獲得感和幸福感。

二、放管服改革中運(yùn)用數(shù)據(jù)治理的制約因素

雖然在當(dāng)前放管服改革中, 國(guó)家已通過(guò)政策、資金等方面鼓勵(lì)支持?jǐn)?shù)據(jù)治理在各級(jí)政務(wù)平臺(tái)得到推廣與運(yùn)用, 但從實(shí)踐的情況看, 政府使用數(shù)據(jù)治理還面臨著許多制約性的因素。

1、政府管理者大數(shù)據(jù)思維還沒有建立起來(lái)

我們已身處大數(shù)據(jù)時(shí)代, 但我們的政府管理者思維仍然停留在小數(shù)據(jù)思維模式中, 這種建構(gòu)在小數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)思維影響著治理方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。大數(shù)據(jù)技術(shù)是一種對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用的全新認(rèn)識(shí), 它不再過(guò)分追求數(shù)據(jù)的精確性, 而強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的完整性, 并且容忍數(shù)據(jù)的混雜性, 不再執(zhí)著于因果關(guān)系的研究, 更加重視事物間相關(guān)關(guān)系, 它為人們數(shù)據(jù)認(rèn)知開辟了新的維度, 是一種思維方式的迭代和更新。如果這樣的思維方式?jīng)]有在政府管理者中確立起來(lái), 運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。

2、傳統(tǒng)政府管模式難以適應(yīng)數(shù)據(jù)治理的要求

政府?dāng)?shù)據(jù)治理以大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐, 以數(shù)據(jù)開放和信息共享為條件, 它對(duì)于政府組織的扁平化和協(xié)同性有著天然的要求。如果缺少這個(gè)條件, 即便大數(shù)據(jù)的硬件和軟件都已具備, 數(shù)據(jù)治理還是缺少基本的組織條件。我國(guó)行政組織傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu), 權(quán)力運(yùn)行縱向?qū)蛹?jí)多, 影響信息傳遞的速度, 同時(shí)橫向權(quán)力以職能為限, 部門信息彼此割裂, 難以實(shí)現(xiàn)相互協(xié)同。比如, 政府機(jī)構(gòu)中, 綜合部門和行業(yè)部門之間職責(zé)劃分不清, 協(xié)調(diào)難度大, 權(quán)責(zé)分離嚴(yán)重, 導(dǎo)致相同的問(wèn)題各管一塊, 各出各的招、各走各的道, 形成不了合力。所以黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確指出, 當(dāng)前存在著機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠優(yōu)化、職能配置不夠協(xié)同、機(jī)制運(yùn)行不夠高效等問(wèn)題, 協(xié)同不夠成為影響治理體系中的突出問(wèn)題。

3、大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)能力還需提升

大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應(yīng)用以完善的數(shù)字信息平臺(tái)作為基礎(chǔ), 是互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代信息技術(shù)在一個(gè)國(guó)家和地區(qū)成熟的產(chǎn)物, 大數(shù)據(jù)的運(yùn)用須以較高的采集、存儲(chǔ)、分析、整合、控制作為技術(shù)支撐。近些年來(lái), 我國(guó)雖然在提高信息化水平方面做出了切實(shí)的努力, 取得了很大成就, 但我國(guó)以計(jì)算機(jī)為媒介的互聯(lián)網(wǎng)終端服務(wù)的發(fā)展還不充分, 從事大數(shù)據(jù)治理的專業(yè)人才也很缺乏, 信息采集能力、采集設(shè)備、采集系統(tǒng)的不健全, 信息采集更新慢, 信息缺乏時(shí)效性, 使采集和整理的信息資源在數(shù)量上和質(zhì)量上大打折扣。同時(shí), 我國(guó)在大數(shù)據(jù)技術(shù)研究和開發(fā)方面起步較晚, 技術(shù)能力還比較薄弱, 還沒有實(shí)現(xiàn)與國(guó)際先進(jìn)技術(shù)保持同步發(fā)展。

4、數(shù)據(jù)共享還存在制度性障礙

大數(shù)據(jù)的發(fā)展與應(yīng)用是以數(shù)據(jù)共享為前提的, 但由于部門間條塊分割的管理格局, 使得每種類型數(shù)據(jù)僅能在部門和系統(tǒng)內(nèi)閉環(huán)流轉(zhuǎn), 同時(shí)各種采集的數(shù)據(jù)沒有制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn), 在數(shù)據(jù)資源的共享開放和開發(fā)利用上形成了技術(shù)屏障, 同時(shí), 數(shù)據(jù)的使用和共享還缺少法律的規(guī)制, 因此普遍存在不愿、不想、不敢共享的問(wèn)題。

三、為“放管服”改革建構(gòu)完善的數(shù)據(jù)治理環(huán)境

1、適應(yīng)新技術(shù)變革, 建立數(shù)據(jù)治理思維模式

理念決定方向, 思路決定出路, 政府治理者能否真正建立起大數(shù)據(jù)思維是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵。政府治理者首先必須確立起“用數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)來(lái)管理、用數(shù)據(jù)來(lái)決策、用數(shù)據(jù)來(lái)創(chuàng)新”的數(shù)據(jù)意識(shí)和數(shù)據(jù)文化, 同時(shí)政府要將數(shù)據(jù)作為一種基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源給予高度重視, 在數(shù)據(jù)的使用上做到公開透明, 堅(jiān)持信息公開原則, 堅(jiān)決摒棄數(shù)據(jù)即權(quán)力的錯(cuò)誤心態(tài), 防止數(shù)據(jù)獨(dú)占和數(shù)據(jù)欺瞞, 要用“全面、開放、共享”的理念來(lái)看待和配置數(shù)據(jù), 引領(lǐng)和推動(dòng)大數(shù)據(jù)技術(shù)在全社會(huì)的廣泛應(yīng)用。

2、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 提升數(shù)據(jù)技術(shù)能力

擁有大數(shù)據(jù)的采集分析技術(shù)和完善的信息基礎(chǔ)設(shè)施, 是保證掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全面、足量、及時(shí)的必要條件, 也是決策者了解各種社會(huì)需求、選擇和規(guī)劃科學(xué)合理政策措施的基本前提。

因此, 要優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)設(shè)施空間布局, 大力發(fā)展寬帶網(wǎng)絡(luò), 加強(qiáng)數(shù)據(jù)中心設(shè)計(jì), 提高計(jì)算機(jī)存儲(chǔ)硬件和相應(yīng)管理軟件的技術(shù)水準(zhǔn), 建立全面覆蓋、動(dòng)態(tài)跟蹤、指標(biāo)齊全的社會(huì)治理基礎(chǔ)信息平臺(tái), 集合人口基礎(chǔ)信息、居住信息、就業(yè)信息、房屋登記信息、違法犯罪信息、網(wǎng)絡(luò)輿情信息、公共衛(wèi)生信息、環(huán)境狀況信息、勞資關(guān)系信息、突發(fā)事件信息等多種信息源, 運(yùn)用數(shù)據(jù)分析工具進(jìn)行研判, 形成科學(xué)精準(zhǔn)的分析結(jié)果和行動(dòng)方案, 提高新形勢(shì)下社會(huì)治理信息化水平。

為了促進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)水平和能力的提高, 我們要在技術(shù)研發(fā)和人才培養(yǎng)方面出臺(tái)相應(yīng)支持政策, 比如可以設(shè)立大數(shù)據(jù)研究基金, 為科研人員開展前沿技術(shù)研究提供資金支持。要加強(qiáng)與國(guó)外先進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用和研究機(jī)構(gòu)開展交流合作, 立足自主創(chuàng)新, 突破大數(shù)據(jù)核心技術(shù), 深度融合云計(jì)算、分布式處理平臺(tái)、存儲(chǔ)、感知等相關(guān)技術(shù), 加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析、應(yīng)用等領(lǐng)域科研人員培養(yǎng), 為政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供人才儲(chǔ)備和智力支持。

3、構(gòu)建科學(xué)職責(zé)體系, 打造協(xié)同政府

改革開放以來(lái), 我們逐步深化了對(duì)政府行政職能的認(rèn)識(shí), 逐步認(rèn)識(shí)到必須“以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng), 以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向, 以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn), 改革機(jī)構(gòu)設(shè)置, 優(yōu)化職能配置”, 推動(dòng)政府職能職責(zé)體系建設(shè)。

在單獨(dú)的條和塊的角度來(lái)看, 數(shù)據(jù)治理已取得了很好的成就, 行業(yè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)已初具規(guī)模, 比如金稅、金土、金水、金審、金盾、金保等信息系統(tǒng)已能很好發(fā)揮作用, 但從國(guó)家治理的角度看, 各治理系統(tǒng)間缺少協(xié)同性, 還不具備“內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、點(diǎn)面結(jié)合、上下協(xié)同”的要求。

所以必須以政府職責(zé)體系建設(shè)為重點(diǎn), 將事權(quán)、職責(zé)、利益進(jìn)行合理界定, 以“如何更好地解決問(wèn)題”為職責(zé)出發(fā)點(diǎn), 將應(yīng)對(duì)某一問(wèn)題的職責(zé)進(jìn)行歸類整合, 盡可能把比較完整的事權(quán)劃分出來(lái), 要適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)事權(quán)的要求, 進(jìn)行合理確權(quán), 堅(jiān)持“物理分散、邏輯集中、資源共享、政企互聯(lián)”的思路, 平衡跨層級(jí)、跨系統(tǒng)、跨地域、跨部門、跨業(yè)務(wù)的職責(zé)和利益保障機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)政府形態(tài)縱向上由“金字塔”向“扁平化”轉(zhuǎn)化, 橫向上由“碎片型”向“整合型”轉(zhuǎn)化, 形成政府跨部門協(xié)同治理。

4、打破信息壁壘, 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的目標(biāo), 我們必須搞清阻滯因素, 以便有針對(duì)性地解決問(wèn)題。影響數(shù)據(jù)共享的原因大致有三個(gè)方面:第一, 行政體制因素?？茖又圃诠芾頇?quán)力上是分離的、在管理流程上是斷裂的, 按照專業(yè)分工形成職能界限明顯的相互獨(dú)立的“煙囪式”行政組織。第二, 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)因素。由于缺乏頂層設(shè)計(jì), 沒有制定全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系, 各部門采集的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致, 采取的處理技術(shù)、應(yīng)用平臺(tái)不同, 數(shù)據(jù)庫(kù)接口也不互通, 為信息資源的共享造成了困難。第三, 法律風(fēng)險(xiǎn)因素。隨著數(shù)據(jù)資源公開程度的日益加大, 由于缺少數(shù)據(jù)公開和數(shù)據(jù)安全方面的法律規(guī)范, 國(guó)家安全、個(gè)人隱私、商業(yè)私密面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題越來(lái)越突出, 嚴(yán)重的可能會(huì)造成數(shù)據(jù)犯罪和數(shù)據(jù)災(zāi)難。

針對(duì)行政體制因素的影響, 本文前段已有闡釋, 這里不再贅述。對(duì)于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題, 就是制定統(tǒng)一的各類數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn), 編制全國(guó)目錄標(biāo)準(zhǔn)體系。要在統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換方面做出統(tǒng)一安排, 同時(shí)在目錄與交換體系、平臺(tái)架構(gòu)及功能、備份機(jī)制及運(yùn)行保障方面制定統(tǒng)一規(guī)范。

對(duì)于法律風(fēng)險(xiǎn)因素, 應(yīng)該建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)開放、部門信息共享和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等相關(guān)法律制度, 明確數(shù)據(jù)的范圍邊界和使用方式, 理清各部門數(shù)據(jù)管理及共享的義務(wù)和權(quán)利。為了打破數(shù)據(jù)壁壘, 發(fā)揮大數(shù)據(jù)在政府治理中的作用, 要將信息公開和數(shù)據(jù)共享確立為政務(wù)部門的基本法律義務(wù), 開放和共享應(yīng)遵循“以開放為常態(tài), 不開放為例外”原則, 但法律須對(duì)例外情況做出明確規(guī)定, 對(duì)涉及國(guó)家安全、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)要做出嚴(yán)格限制, 防止國(guó)家、公民和法人的利益受到不法侵害, 保證大數(shù)據(jù)在政府治理, 尤其在當(dāng)前“放管服”改革中發(fā)揮積極作用。