1948年9月17日,各地解放區(qū)選派的108名學(xué)員翻山越嶺來到西柏坡旁的西黃泥村,參加“情報(bào)保衛(wèi)人員訓(xùn)練班”。

此后,伴隨著新中國成立的腳步,這108人從西黃泥村出發(fā)北上,參加接管北平工作,由他們組成的中國人民解放軍北平市軍事管制委員會市政府公安局在保定宣布成立。

新政協(xié)和開國大典的安保任務(wù),是公安機(jī)關(guān)入城后面臨的一次嚴(yán)峻考驗(yàn)。此前,公安機(jī)關(guān)已對危害安全的國民黨匪特主動出擊,連續(xù)開展搜捕打擊行動,取得重大戰(zhàn)果。

1949年10月1日,守衛(wèi)在慶典現(xiàn)場及周邊的公安干警們,從零時(shí)開始到達(dá)指定位置,連續(xù)24小時(shí)不眠不休,確保了中華人民共和國第一個國慶日的平安祥和。

公安事業(yè)興,國家事業(yè)興；公安隊(duì)伍強(qiáng),國家事業(yè)強(qiáng)。

70年來特別是黨的十八大以來,全國公安機(jī)關(guān)大力推進(jìn)公安工作現(xiàn)代化和公安隊(duì)伍革命化正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè),不斷提升依法履職能力,打造高素質(zhì)過硬公安鐵軍,堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,堅(jiān)決捍衛(wèi)政治安全、維護(hù)社會安定、保障人民安寧。

建章立制不斷規(guī)范公安執(zhí)法行為

1957年8月,北京市公安局副局長呂展出訪前蘇聯(lián)期間,看到一張女警行舉手禮糾正兒童在馬路玩耍的宣傳畫,很受到啟發(fā),這一做法很快被“引進(jìn)”:北京市公安局率先在全國公安交通管理工作中實(shí)行“糾正違章先敬禮”,受到社會各界的好評。

同年11月,彭真在北京市委一次研究治安問題的會議上說,“解放八年多了,在北京西郊還發(fā)生了搶劫案,我們有責(zé)任。市政府一定要把北京的社會治安和政治情況搞得像玻璃板、水晶石、鏡子一樣清楚”。

為此,北京市公安局狠抓基層基礎(chǔ)工作,相繼提出了社會面控制和對敵情摸底的工作思路,明確了派出所戶籍民警的設(shè)置。為此,廣大戶籍民警走街串巷深入管片兒,發(fā)動群眾開展群防群治工作,使北京的治安基礎(chǔ)工作邁上了新的臺階。

其中,為深入細(xì)致地做好戶籍管理基礎(chǔ)工作,派出所戶籍民警首先對自己管片兒的每一個人的基本情況做到“四知”,即知姓名、知相貌特征、知?dú)v史、知現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。隨后,全市戶籍民警中涌現(xiàn)出大批基礎(chǔ)工作做得好的“百家熟”。

這可謂早期公安機(jī)關(guān)探索規(guī)范執(zhí)法的一個縮影。

為全面落實(shí)依法治國基本方略,切實(shí)維護(hù)社會公平正義,2005年5月開始,中央政法委統(tǒng)一部署,在全國政法機(jī)關(guān)開展了“規(guī)范執(zhí)法行為,促進(jìn)執(zhí)法公正”專項(xiàng)整改活動,集中整改執(zhí)法不規(guī)范的突出問題。

2008年以來,公安機(jī)關(guān)針對人民群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法問題,持續(xù)開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè),在提高執(zhí)法主體素質(zhì)、完善執(zhí)法制度機(jī)制、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督管理、規(guī)范執(zhí)法辦案場所等方面采取措施,努力實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

同年9月,公安部黨委確定了以推進(jìn)信息化建設(shè)、加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、構(gòu)建和諧警民關(guān)系為主要內(nèi)容的“三項(xiàng)建設(shè)”；11月,制定出臺《關(guān)于大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》《全國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)總體安排》,公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)正式在全國的公安系統(tǒng)內(nèi)全面開展。

2016年5月20日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會議審議通過了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》),對深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作出全面系統(tǒng)的部署,標(biāo)志著法治公安建設(shè)進(jìn)入了一個新階段。

如今,距離《意見》出臺已經(jīng)整整兩年時(shí)間。在中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究中心教授郭澤強(qiáng)看來,“這份《意見》突出實(shí)戰(zhàn)實(shí)用實(shí)效,選取若干最常見、最容易出問題的情形精準(zhǔn)剖析。兩年來的規(guī)范化建設(shè)使得公安執(zhí)法公信力得到了全面提升,更好地維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益”。

“一起很小的民事糾紛,處置不當(dāng)可能就會演變?yōu)榇蟮男淌掳讣?。”有著豐富基層執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的湖北省監(jiān)利縣公安局玉沙派出所所長段先貴認(rèn)為,“《意見》從法律要求、處置流程、言行舉止、策略技巧等方面,指導(dǎo)規(guī)范了我們的執(zhí)法行為,不僅讓群眾體會到了公平正義,對民警來說也是一種保護(hù)?！?

廣東省揭陽市揭東區(qū)副區(qū)長、公安分局局長賴天鴻說,在現(xiàn)場接處警、執(zhí)法執(zhí)勤等關(guān)鍵環(huán)節(jié),基層民警一直希望出臺執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程?！啊兑庖姟返某雠_,細(xì)化了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和指引,為一線民警提供了健全、完備、可操作的執(zhí)法細(xì)則,使民警執(zhí)法的每個動作、每道程序都有法可依,執(zhí)法時(shí)心里更有底了”。

《法制日報(bào)》記者通過采訪發(fā)現(xiàn),近年來,公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)駛?cè)搿翱燔嚨馈?大到執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革,小到盤查詢問的規(guī)范動作,公正逐漸融入到每個執(zhí)法環(huán)節(jié)。

特別是在《意見》出臺后,各級公安機(jī)關(guān)積極完善制度標(biāo)準(zhǔn),推進(jìn)公安立法和執(zhí)法制度體系建設(shè),大力推進(jìn)執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革,從而避免執(zhí)法隨意性對公民合法權(quán)益的侵犯。

——強(qiáng)化公安執(zhí)法制度建設(shè)。在公安部的推動和努力下,《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則(第三版)》《公安機(jī)關(guān)人民警察盤查規(guī)范》《公安機(jī)關(guān)涉案財(cái)物管理若干規(guī)定》等基層急需的執(zhí)法制度先后出臺,為公安執(zhí)法提供了法律依據(jù)。

——全面啟動以審判為中心的訴訟制度改革。公安部與最高法、最高檢、國家安全部、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》。各地公安機(jī)關(guān)主動適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革,強(qiáng)化證據(jù)意識,嚴(yán)格落實(shí)對訊問全程錄音錄像制度,完善錯案預(yù)防機(jī)制,切實(shí)提高取證能力。

——全面深化公安行政審批改革。公安部全面梳理法定執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任,形成了公安部執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任清單,出臺了簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便群眾辦事創(chuàng)業(yè)的若干措施；各地公安機(jī)關(guān)全面梳理簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革任務(wù)落實(shí)情況,實(shí)現(xiàn)最大限度下放和減少行政審批事項(xiàng)。

此外,公安部還對《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯責(zé)任追究規(guī)定》進(jìn)行了全面修訂,不斷完善執(zhí)法質(zhì)量考評和責(zé)任追究機(jī)制。

深化改革推動執(zhí)法精細(xì)化管理

1959年10月,上海電影制片廠推出了一部喜劇電影《今天我休息》。影片講述的是派出所民警馬天民因?yàn)闊嵝膸椭罕姸鴮掖五e過與相親對象劉萍見面的機(jī)會,最終他熱心助人的品質(zhì)打動了劉萍的故事。

這部只花了兩三萬塊錢拍出來的電影,因生動刻畫了公安民警全心全意為人民服務(wù)的良好形象,上映后引起社會強(qiáng)烈反響,也成為建國初期和諧警民關(guān)系的一個真實(shí)寫照。

但一段時(shí)間以來,由于受立案制度不健全、片面追求破案率、民警素質(zhì)參差不齊等因素影響,公安機(jī)關(guān)存在有案不受、受案不立、立案不偵、違規(guī)立案、隱案瞞案等問題,直接導(dǎo)致執(zhí)法公信力受損、群眾滿意度下降。

除此之外,訊問錄音錄像缺失、固定證據(jù)不足、涉案財(cái)務(wù)管理混亂等問題也時(shí)有發(fā)生,辦案民警稍有不慎就會陷入刑訊逼供、執(zhí)法不嚴(yán)、濫用權(quán)力的輿論漩渦。

為此,公安部于2012年12月發(fā)布新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》,并將“尊重和保障人權(quán)”作為公安刑事執(zhí)法的基本任務(wù)之一,把“不得強(qiáng)迫任何人證實(shí)自己有罪”和“嚴(yán)禁刑訊逼供”寫入總則。

在公安部“執(zhí)法辦案場所規(guī)范化建設(shè)”的大背景下,北京市公安機(jī)關(guān)先行試驗(yàn),在全國率先創(chuàng)建公安執(zhí)法辦案管理中心,全方位監(jiān)督執(zhí)法辦案工作。

位于北京市海淀區(qū)土井東路的海淀執(zhí)法辦案管理中心,建筑面積5000平方米,共有房屋105間,依功能不同而區(qū)分設(shè)置為執(zhí)法辦案、辦公生活、來訪接待三個區(qū)域,海淀區(qū)所有刑事案件的嫌疑人均在這里完成全程的訊問工作。

據(jù)了解,從嫌疑人來到執(zhí)法辦案管理中心的那一刻起,就進(jìn)入了視頻監(jiān)控區(qū),無論是在辦案中心的樓道,還是辦案過程中需要用到的候問室、訊問室、詢問室均安裝有監(jiān)控?cái)z像頭。全程辦案無盲區(qū),杜絕了刑訊逼供、單人訊問等違法辦案行為發(fā)生。

嫌疑人在辦案區(qū)錄入真實(shí)身份之后,會佩戴一個智能手環(huán),個人信息、案件信息、在辦案區(qū)內(nèi)的行動軌跡,嫌疑人所有音頻視頻信息均和智能手環(huán)綁定。

如今,這樣的執(zhí)法辦案中心北京已經(jīng)建立16家。放眼全國,各地公安機(jī)關(guān)聚焦公安執(zhí)法工作“短板”,在上海,公安機(jī)關(guān)通過科技智能化手段的深度運(yùn)用和警務(wù)公開倒逼執(zhí)法能力提升；陜西省公安機(jī)關(guān)充分依托智能化、信息化手段,對辦案全過程實(shí)現(xiàn)智能化管理、閉環(huán)式監(jiān)督；天津、河北、寧夏等地公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步開展執(zhí)法辦案場所辦案區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、智能化建設(shè)。

與此同時(shí),公安機(jī)關(guān)還嚴(yán)格規(guī)范偵查取證行為,進(jìn)一步增強(qiáng)科學(xué)取證能力,健全常見、多發(fā)和重大案件的證據(jù)收集、固定工作指引,明確非法證據(jù)排除、瑕疵證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)的范圍、程序及標(biāo)準(zhǔn)。

目前,浙江、安徽、江蘇、河北等地已將證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則嵌入刑事案件一體化辦案平臺中。

實(shí)踐證明,深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不僅是做好新形勢下公安工作的迫切需要,也是落實(shí)全面深化公安改革的迫切需要。

在深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)進(jìn)程中,全國公安機(jī)關(guān)強(qiáng)化科技支撐,推動執(zhí)法規(guī)范化基礎(chǔ)建設(shè)向精細(xì)化、智能化方向發(fā)展,以“陽光警務(wù)”倒逼執(zhí)法管理效能提升,確保辦案質(zhì)量和執(zhí)法公正。

為此,貴陽市公安交通管理局創(chuàng)造性地推出了“數(shù)據(jù)鐵籠”:外勤民警每天上下班,都要拍照上傳,系統(tǒng)會自動顯示時(shí)間地點(diǎn),判斷是否遲到早退。上班期間,民警所有的活動軌跡和執(zhí)法活動,都會通過GPS定位系統(tǒng)和執(zhí)法記錄儀完整地收集到系統(tǒng)中。如果民警沒有按照執(zhí)法規(guī)范開展工作,系統(tǒng)會自動向其本人和上級領(lǐng)導(dǎo)、督察部門推送預(yù)警。

福建省漳州市公安局副局長許佳告訴記者,該局要求行政案件要做到100%在網(wǎng)上辦理,進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和網(wǎng)上全程監(jiān)督,建立健全民警行政執(zhí)法電子檔案,提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案和執(zhí)法監(jiān)督的信息化水平。

山東省德州市公安局積極推行刑事案件“兩統(tǒng)一”機(jī)制,由法制部門統(tǒng)一審核把關(guān)、統(tǒng)一提捕移訴,建立執(zhí)法辦案閉環(huán)管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)案件辦理全鏈條體內(nèi)循環(huán)、全覆蓋系統(tǒng)控制、全環(huán)節(jié)預(yù)警防范、全警化監(jiān)督管理。

黨的十八大以來,從將“尊重和保障人權(quán)”作為公安刑事執(zhí)法的基本任務(wù)之一,到全國12萬名民警參加首次公安機(jī)關(guān)人民警察高級執(zhí)法資格考試,執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn),升華著每一名民警的執(zhí)法理念和方式,在法治中國進(jìn)程中寫下了濃墨重彩的一筆。

通過幾年的努力,全國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)逐漸形成濃厚氛圍,公安隊(duì)伍的法治觀念明顯提升,執(zhí)法制度體系基本形成,執(zhí)法辦案場所規(guī)范化改造普遍完成,執(zhí)法管理體系初步形成,執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法公信力有了進(jìn)一步提升。

依法履職續(xù)寫法治公安新篇章

在2019年1月15日至16日召開的中央政法工作會議上,中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平指出,要聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題,抓緊完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和制約機(jī)制,堅(jiān)決防止執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公甚至執(zhí)法犯法、司法腐敗。

一天后的全國公安廳局長會議上,公安部黨委書記、部長趙克志再次強(qiáng)調(diào),要緊扣法治公安建設(shè)目標(biāo),深入推進(jìn)執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革,更加注重運(yùn)用法治思維和法治方式維護(hù)穩(wěn)定、化解矛盾、破解難題,著力提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力。

5月27日至28日,全國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)推進(jìn)會在江蘇南京召開。會議強(qiáng)調(diào),當(dāng)前和今后一個時(shí)期,全國公安機(jī)關(guān)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)要積極適應(yīng)深化全面依法治國實(shí)踐新形勢,以全面建設(shè)法治公安為目標(biāo),以深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為主線,以推進(jìn)執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革為動力,全面落實(shí)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法要求,更好地促進(jìn)社會公平正義、維護(hù)人民合法權(quán)益。

公平正義是政法工作的生命線,司法機(jī)關(guān)則是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線。深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)既是民心所向,也是全面深化公安改革,加強(qiáng)公安隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)在要求。

對于公安執(zhí)法工作存在的一些問題,江西省萬年縣公安局負(fù)責(zé)人曾撰文分析稱:一是執(zhí)法理念陳舊,存在“重打擊輕保護(hù)”“重處罰輕教育”“重實(shí)體輕程序”的思想；二是趨利執(zhí)法較多,有經(jīng)濟(jì)利益的案子爭著辦、搶著辦,而對一些無利可圖的案件則避之不及；三是濫用強(qiáng)制措施,把刑事拘留作為辦理刑事案件的首要啟動程序；四是越權(quán)執(zhí)法嚴(yán)重,大量參與諸如計(jì)劃生育清查、城建拆遷等非警務(wù)活動；五是執(zhí)法方式不當(dāng),一些民警特權(quán)思想嚴(yán)重,侵犯當(dāng)事人的權(quán)利。

記者采訪中還發(fā)現(xiàn),群眾對公安執(zhí)法工作的一些非議,也導(dǎo)致部分基層民警容易陷入“執(zhí)法困境”:一邊是面對各種社會矛盾,不能不作為；另一邊是人手一部手機(jī),又擔(dān)心不當(dāng)作為引發(fā)輿情。

第一次警告、第二次警告、第三次警告無效,無關(guān)人員請走開,警察開始執(zhí)法……從口頭傳喚,到連續(xù)3次警告,再到執(zhí)法方式升級。2018年5月,一段上海警察街頭執(zhí)法的視頻走紅,被網(wǎng)友稱為“教科書式執(zhí)法”。

近年來,隨著執(zhí)法規(guī)范化水平的不斷提升,公安機(jī)關(guān)執(zhí)法形象正悄然發(fā)生著變化。上海、遼寧、江蘇等地紛紛出現(xiàn)“教科書式執(zhí)法”,其背后反映出民警執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)越來越明確,要求越來越細(xì)致。

與此同時(shí),暴力抗法、襲警等侵犯民警執(zhí)法權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生。一些民警在執(zhí)法過程中“一讓再讓、委曲求全”,甚至多次出現(xiàn)“民警跪地執(zhí)法”的尷尬局面。

權(quán)威數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),近40年來,全國共有1.3萬余名民警因公犧牲。2013年至2017年的5年里,全國公安民警因公犧牲2003人,因公負(fù)傷或致殘2.5萬人。其中,2017年?duì)奚?61人,平均年齡只有43.5歲。這些流血犧牲有相當(dāng)一部分是由于民警在執(zhí)法執(zhí)勤過程中受到暴力襲擊、報(bào)復(fù)傷害、妨害阻礙所造成的。

僅2017年,各級警務(wù)督察部門就受理核查侵害民警執(zhí)法權(quán)益案(事)件1.3萬起,處理侵害行為人1.8萬名,為1.6萬名民警提供救濟(jì)、恢復(fù)名譽(yù)、挽回?fù)p失。

2018年年底,公安部發(fā)布《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》),給基層民警送上一份新年大禮,為民警依法履職撐腰打氣。

記者梳理發(fā)現(xiàn),《規(guī)定》首次明確維護(hù)被侵犯民警執(zhí)法權(quán)威的10種情形,根據(jù)民警執(zhí)法中遇到的侵害實(shí)際,加入被車輛沖撞、碾軋、拖拽、剮蹭的；受到扣押、撕咬、拉扯、推搡等侵害的、被惡意投訴、炒作的、本人及其近親屬個人隱私被侵犯的等情形,針對性很強(qiáng)。

《規(guī)定》明確,民警依法履職對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成損害的,民警個人不承擔(dān)法律責(zé)任,由其所屬公安機(jī)關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定對造成的損害給予補(bǔ)償。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法依規(guī)開展執(zhí)法過錯責(zé)任追究工作,非因法定事由、非經(jīng)法定程序,不得對民警采取停止執(zhí)行職務(wù)、禁閉等措施,不得作出處分或者免職、降職、辭退等處理。

“執(zhí)法規(guī)范化是對執(zhí)法權(quán)威的維護(hù),也是對民警最好的保護(hù)?！敝袊嗣窆泊髮W(xué)警務(wù)改革與發(fā)展研究中心主任魏永忠教授坦言,過去受到個別暴力執(zhí)法等不規(guī)范行為影響,加上網(wǎng)上炒作和推波助瀾,公眾對民警執(zhí)法存在一定誤解。隨著社會的發(fā)展,“關(guān)門執(zhí)法”幾乎不可能,鏡頭下執(zhí)法正逐步成為常態(tài)。

一項(xiàng)項(xiàng)有力的改革舉措、一條條規(guī)范的執(zhí)法記錄、一張張優(yōu)異的成績單……新時(shí)代,全國公安機(jī)關(guān)以改革創(chuàng)新的精神和敢于擔(dān)當(dāng)?shù)挠職?踏著公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的堅(jiān)實(shí)腳步,正朝著法治公安建設(shè)的目標(biāo)奮勇前進(jìn)。